巴拿馬等船旗國在2018年10月底召開的IMO海上環境保護委員會第73屆會議(MEPC73)上提交了一份提案，提議參照壓載水公約，為2020年限硫令也設定一個“經驗積累期(EBP)”，這個被部分業界人士理解為限硫令“過渡期”的提議受到了航運界的廣泛熱議，并在會前得到了美國等國家的支持。與會各方就該提案展開了較長時間的一般性辯論，最終仍未達成一致，會議僅邀請各方在未來就如何加強MARPOL附則VI第18條(燃油的提供和質量)提出進一步建議。該提案的內容、影響和爭議是什么?為什么“EBP”能適用于壓載水公約，而在限硫令的適用上卻“折戟沉沙”?

巴拿馬提案

在MEPC73會議上，巴拿馬等船旗國提交了一份提案，提議建立一個類似于壓載水公約EBP的限硫令EBP。該提案認為，為滿足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求將隨之增加，而這些混合燃油雖然硫含量滿足要求，但是在閃點、穩定性和兼容性等方面可能存在不達標的情況，這將對船舶和船員的安全構成威脅。并且由于這些新型混合燃油尚未在市場上廣泛使用，因此現階段還無法準確判定這些燃油的相關特性和參數。

基于以上考慮，為確保優質安全的合規燃油能持續供應，以及避免不安全的燃油可能會因船舶無法獲得合規燃油的壓力而進入市場，提案建議設立一個EBP，擬通過在EBP期間對公約實施的數據進行收集、分析和審議，來解決由于燃油不可獲得和兼容性等問題而導致船舶出現違規的情況，從而避免對船舶不適當的處罰。

MEPC73會議與會各方就該提案內容進行了廣泛討論。在代表共同提案國對該提案進行介紹時，馬紹爾群島代表解釋道，該提案的目的既不是為了修改0.5%的硫限要求，也不是為了延遲該要求的生效日期，而是為了尋求更大的透明度，以確保各方能一致有效地實施該要求。

支持者認為，由于限硫令而增加的燃油成本與航運業是緊密關聯的，為了使各行業能共同前行，應關注燃油的數據收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的規模和影響遠大于排放控制區0.1%硫限要求，因此先前排放控制區的經驗并不足夠，有必要在采取行動前考慮所有方面。還有部分代表認為限硫令給船東和船員帶來不成比例的風險和責任，他們需要學習如何應對燃油可能存在的安全風險。

反對者認為，解決相關問題的建議性“一致性實施指南”已經在制定中，當前的情況與壓載水公約引入EBP時的情況大不相同。限硫令擬議的EBP可能會增加限硫令實施的不確定性并發出延遲實施的錯誤信號，這將有損IMO的信譽，進而導致各國采取單邊措施，因此，應避免任何對堅定承諾產生懷疑的行為。此外，部分代表認為該提案缺少具體細節，例如EBP的持續時間和可能引起的不確定性，因此不支持EBP，但是支持制定一個機制來進行某種形式的數據收集。

基于上述討論，委員會邀請各方就如何加強MARPOL附則VI第18條的實施提出進一步具體建議，特別是關于燃油質量和無法獲得合規燃油的報告，以及如何使用GISIS模塊(全球綜合航運信息系統)進行數據收集和分析。

限硫令面臨的問題

在MEPC73上，巴拿馬等船旗國提出限硫令當前的問題主要是無法獲得合規燃油問題、低硫油使用安全問題和混合燃油質量問題等，并申請設立一個限硫令EBP來解決這些問題。關于無法獲得合規燃油問題，IMO在確定2020限硫令之前，就已審議并批準了全球燃油可獲得性評估報告(MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6)，該報告的結論是全球煉油業有能力為航運業提供足量的合規燃油。然而，不可否認的是，報告并不能打消業界對局部地區無法獲得合規燃油的擔憂。為了避免由此給船方帶來的不成比例的責任，IMO同意船方可以通過提交無法獲得合規燃油的報告來豁免責任。盡管如此，為確保全球范圍公平的競爭環境，接下來IMO仍有義務督促各地區提供足量的合規燃油。

關于低硫油的使用安全問題，低硫油的低粘度和冷流性能容易帶來燃油泄露風險并加劇主機磨損，在美國已有不少相關事故報告。在2018年7月召開的會間會上，IMO正在制定的限硫令“一致性實施指南”已識別出低硫油的使用安全問題并提出了多種解決建議。關于混合燃油的質量問題，雖然混合燃油硫含量滿足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隱患。

IMO對燃油質量的關注由來已久，MARPOL公約附則VI第18條就已對燃油質量提出了要求。2017年，國際標準化組織(ISO)發布海運燃料規范(ISO8217：2017)，增加了對混合燃油的具體要求，該規范計劃針對限硫令進一步予以修訂。在此基礎上，IMO完成了燃油供應商最佳實踐指南和燃油購買者/使用者最佳實踐指南。注意到巴拿馬等船旗國就燃油的使用安全和質量問題已向2018年12月初召開的IMO海上安全委員會第100次會議(MSC100)遞交了提案(MSC100/8/2)，經討論，MSC100會議決定在雙年度議程中增加一項任務“為促進與燃油使用相關的船舶安全制定進一步措施”，目標完成年為2021年。

不難看出，與壓載水不同，限硫令的當前問題還是有解決辦法的，而且相對于壓載水公約提出的D-2最終達標方式，限硫令提供了多種達標方式，因此實施的難度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面會影響IMO聲譽，IMO政策的不確定性將導致越來越多國家轉而選擇單邊行動。另一方面也會對“先行者”不公平。為在既定期限前實現0.5%的硫限目標，已有很多船東、煉油廠、燃油供應商、脫硫設備制造商投入了大量資金，2020限硫令任何形式的變化對他們來說都是一種打擊。